Bezgranično pravo na azil?

"Politički progonjeni uživaju pravo na azil." Tako piše kratko i jasno u članku 16a njemačkog Ustava (Grundgesetz/Temeljni zakon). O gornjoj granici ili relativiranju se tamo ne govori. Prema riječima hamburškog pravnog filozofa Reinharda Merkela Njemačka je "jedna od sasvim malog broja zemalja, koje dopuštaju autentično individualno pravo na azil". Međunarodno pravo, kako on kaže, ne poznaje takvo pravo, baš kao ni veliki broj ostalih država. A to se tako i željelo: Pod pritiskom ogromnog pokreta izbjeglica tijekom i nakon Drugog svjetskog rata Savezna Republika Njemačka je dobila možda najvelikodušniji zakon o azilu. Do njegove promjene 1993. godine na snazi je bilo pravo na azil bez ograničenja.

Sve dok je samo razmjerno mali broj ljudi podnosio zahtjev za dobivanje političkog azila, politika i društvo nisu imali problem s tim. Ipak tijekom ratova na području bivše Jugoslaviji početkom 90-ih odjednom su stotine tisuća izbjeglica došle u Njemačku. Tada su zabilježeni smrtonosni napadi na objekte u kojima su bili smješteni podnositelji zahtjeva za azil. Skoro trećina Nijemaca je u jednoj anketi početkom 1992. godine navela da broj podnositelja zahtjeva za azil mora biti smanjen.

Nakon jedne žestoke unutarnjopolitičke rasprave tadašnja koalicija CDU/CSU-FDP je uz podršku oporbenog SPD-a ograničila mogućnost za dobivanje azila. Najvažnija promjena je bila sljedeća: onaj tko dolazi preko sigurne treće zemlje - a to su sve susjedne zemlje Njemačkoj - od 1993. godine ne može više imati pravo na azil. Teoretski gledano Njemačka se tim hermetički zatvorila. Činjenica je da je broj zahtjeva za azil od 1993. godine stalno opadao, sve do ispod 20.000 u godini 2007.

Tampon zona ne funkcionira više

Danas podjednako mnogo ljudi dolazi u Njemačku na dva do tri dana, uglavnom nekontrolirano. Državne službe odavno više ne znaju koliko ih je i iz kojih država migranti dolaze. Razlog zašto staro pravilo više ne funkcionira je jednostavan: neke zemlje EU-a jednostavno dozvoljavaju da migranti prođu, umjesto da provjere njihove zahtjeve za azil i da se pobrinu za ljude onako kako bi to bila njihova obveza na osnovi zakona EU-a. "Tampon zona" trećih država više ne funkcionira. A Njemačka, s druge strane, ima doduše pravo da te ljude vrati natrag, ali od toga odustaje uglavnom iz političko-moralnih razloga.

Sredinom rujna je Savezna vlada pod utjecajem sve jačeg priljeva izbjeglica privremeno ponovo uvela kontrolu na granici s Austrijom. No migranti i dalje smiju prijeći granicu. I reforma prava na azil donesena krajem rujna, u kojoj su dodatne balkanske zemlje proglašene "zemljama sigurnog podrijetla", čiji građani normalno ne mogu podnijeti zahtjev za azil, nije zaustavila priljev izbjeglica. Podjednako malo su tome doprinijele promjene pri zbrinjavanju podnositelja zahtjeva za azil i njihovom prvobitnom smještaju.

Može li Njemačka dugoročno odustati od gornje granice? Prije svih političari CSU-a žele dodatna ograničenja kada je riječ o pravu na azil ili kada je riječ o spajanju obitelji. Pravno gledano je sve to teško. Iako kada je riječ o političkom azilu ili ratnim izbjeglicama čisto pravno gledano ne postoji gornja granica, ipak postoje faktički granice prijema, granice zbrinjavanja ili financijske granice.

Jednom će ipak doći do referenduma?

Reinhard Merkel kaže da je definiranje ovoga teška zadaća koja pripada politici. No pri tome nije riječ samo o "granicama onoga što apsolutno više nije moguće, već o granicama onoga što više nije prihvatljivo". O tome gdje su te granice u Njemačkoj je rasprava u punom jeku. Brojni vjeruju - a tu se očito ubraja i njemačka kancelarka - da gornja granica još dugo neće biti dostignuta. Drugi pak smatraju da je ona već prijeđena.

Pravni filozof Merkel, koji sasvim slučajno ima isto ime kao i savezna kancelarka, smatra da postoje granice prihvatljivog i na kulturološkoj razini. On je mišljenja da mora postojati "fundamentalno pravo političke zajednice", da "zadrži i obrani svoje unutarnje strukture, svoj povijesno formirani način života i prije svega svoje principe ako postoji prijetnja da taj preintenzivni priljev migranata povrijedi unutarnju kulturu i način života". Ipak, mnogo više nego kada je riječ o financijskom i organizacijskom opterećenju kritičari na ovom mjestu prigovaraju da se Njemačka stalno mijenjala i da nije imala ni pravo ni sredstava da se odupre jednoj takvoj promjeni.

Jedno drugo pitanje je, hoće li ikada morati biti postavljeno pitanje stanovništvu o tome što misli o svemu. Reinhard Merkel smatra da će uskoro doći trenutak kad će morati biti organizirani "ili novi izbori ili referendum o ovoj temi". U protivnom, strahuje on, "ovdje se akumulira potencijal nezadovoljstva koji bi se mogao osloboditi na destruktivan način na idućim izborima".