Co z polskim KPO? Bruksela milczy i obserwuje
5 stycznia 2023
Polski Krajowy Plan Odbudowy (KPO) to 22,5 mld euro dotacji oraz 12,1 mld euro tanich pożyczek, które są rozpisane do końca 2026 roku na transze wypłacane zasadniczo dwa razy w roku i uzależnione od spełnienia przypisanych do nich warunków. Polski KPO, czyli szczegółowy harmonogram reform i inwestycji, został zatwierdzony przez Brukselę w czerwcu 2022 roku. Ale jakiekolwiek wypłaty będą możliwe dopiero po spełnieniu warunków praworządnościowych, które nie w pełni zapewniała przyjęta latem zeszłego roku ustawa oparta na projekcie prezydenta Andrzeja Dudy. Z punktu widzenia instytucji UE pogorszyły ją jeszcze poprawki pod presją ministra Zbigniewa Ziobry.
– Ta ustawa nie zapewnia sędziom możliwości kwestionowania statusu innego sędziego bez ryzyka potraktowania tego jako przewinienia dyscyplinarnego. To są kwestie, które muszą być rozwiązane, by wypełnić zobowiązania (Polski), a więc odblokować pierwszą płatność – zadeklarowała Ursula von der Leyen, szefowa Komisji Europejskiej, już na początku lipca zeszłego roku. Rząd Mateusza Morawieckiego najpierw przekonywał, że te zastrzeżenia to efekt mylnej interpretacji KPO albo – co miało szczególnie zrazić von der Leyen – złej woli i manipulacji. Ale w listopadzie zeszłego roku minister Szymon Szynkowski vel Sęk wreszcie zadeklarował w Brukseli gotowość do nowych zmian ustawowych skrojonych pod KPO.
Projekt uzgodniony z Brukselą
Tym razem Komisja Europejska przedstawiła polskim negocjatorom dziewięć punktów, w których precyzyjnie rozpisała praworządnościowe wymogi KPO, a polska strona w odpowiedzi napisała projekt ustawy korygowany potem dwa-trzy razy po informacjach z Brukseli o jego mankamentach w świetle wspomnianych dziewięciu punktów. Ostatecznie Komisja Europejska dała 13 grudnia zielone światło, czyli potwierdzenie, że projekt – po jego przyjęciu i wejściu w życie – będzie uznany za wystarczający w świetle praworządnościowych warunków („kamieni milowych”) z KPO. Kilka godzin później ten dokument – formalnie jako inicjatywa grupy posłów PiS – został ujawniony i złożony w Sejmie.
Polski projekt przed jego ogłoszeniem był wnikliwie oceniany przez ekspertów z służby prawnej Komisji Europejskiej, z Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości i Konsumentów (JUST), a na poziomie politycznym przez grupę komisarzy, którym von der Leyen ostatniej jesieni powierzyła praworządnościowe kwestie z polskiego KPO. Ta grupa to trzej główni wiceszefowie Komisji (Frans Timmermans, Margrethe Vestager, Valdis Dombrovskis), a także wiceprzewodnicząca Vera Jourova oraz Didier Reynders.
To komisarz Reynders na grudniowym posiedzeniu Komisji poinformował o stanie rozmów z Polską, czyli – takie było jego przesłanie – o projekcie sądowym, który wedle wstępnych ocen pozwoliłby na wypełnienie warunków z KPO. Jednak chodzi tu o polityczny sygnał czy też o zobowiązanie Komisji wobec władz Polski, bo z formalnego punktu widzenia Bruksela ani nie podjęła, ani – z prawnego punktu widzenia – nie mogła podjąć żadnej wiążącej decyzji co do zaledwie projektu, a nie już uchwalonej ustawy.
Dlaczego Bruksela milczy
Nieformalny charakter ugody z Komisją Europejską sprawia, że jej przedstawiciele publicznie milczą na temat uzgodnionego projektu. Ponadto Bruksela, jak tłumaczy jeden z naszych rozmówców w instytucjach UE, zapewne nie chce teraz swymi wypowiedziami wchodzić w środek gorących wewnątrzpolskich sporów o ten projekt. Ustawa zgodnie z wymogami KPO ma rozszerzyć test niezależności sędziego, a także przenieść sprawy dyscyplinarne sędziów do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).
Rozwiązanie z NSA było wysuniętym przez polskich negocjatorów pomysłem na zapewnienie – na potrzeby postępowań dyscyplinarnych – „niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”, a w praktyce takiego, wobec którego zastrzeżeń dotychczas nie sformułował ani TSUE, ani Trybunał Strasburski. Wedle naszych informacji wybuchłe w Polsce spory o konstytucyjność pomysłu z NSA nie były na żadnym etapie tematem rozmów między Warszawą i Komisją, której takie zastrzeżenia po prostu nie były znane. A od momentu ogłoszenia projektu Bruksela nie wchodzi w tę sprawę, bo – jak przekonuje jeden z naszych rozmówców – Komisja nie jest od oceny konstytucyjności projektu.
Komisja Europejska już przed rokiem publicznie zadeklarowała, że w ramach KPO nie zamierza bezpośrednio zajmować się problemem upolitycznienia Krajowej Rady Sądownictwa, odpuszczając sprawę systemowego rozwiązania kwestii „neosędziów”.
Dwa miesiące na ocenę
Wśród warunków powiązanych z pierwszą transzą KPO dla Polski (około 2,9 mld euro) jest wdrożenie systemu Arachne, czyli narzędzia informatycznego pomagającego w zwalczaniu nadużyć finansowych. Natomiast zgodnie z zapisami KPO dopiero pod koniec 2023 roku Komisja Europejska zweryfikuje przebieg oraz efekty postępowań odwoławczych przysługujących sędziom dotkniętym decyzjami już zlikwidowanej Izby Dyscyplinarnej. Wymóg zmian w regulaminach Sejmu, Senatu i rządu, by poprawić proces stanowienia prawa, jest powiązany dopiero z drugą transzą z KPO.
Ponadto już przy pierwszej transzy jest szereg „zwykłych” warunków związanych z cyfryzacją i zieloną transformacją, czyli także ustawą wiatrakową. Komisja Europejska ma do dwóch miesięcy czasu na ocenę wniosków krajów Unii o wypłaty kolejnych transz, czyli realizacji powiązanych z nimi celów i warunków. O ile zobowiązania z praworządnościowych kamieni milowych muszą być wypełnione całkowicie, to tylko częściowe spełnienie „zwykłych” warunków pozwala Brukseli na wypłatę krajom Unii tylko części raty z żądaniem poprawy w ciągu sześciu miesięcy (pod groźbą przepadnięcia części pieniędzy). W razie odwrotu od reform przeprowadzonych wcześniej w ramach KPO, Bruksela może zażądać zwrotu pieniędzy z wcześniej wypłaconych rat.
Z powodu sporów praworządnościowych Polska nie złożyła jeszcze żadnego wniosku o ratę z KPO, więc na razie jedynym terminem końcowym jest grudzień 2026 roku, po którym wypłaty z KPO nie będą możliwe. Wprawdzie przepisy o Funduszu Odbudowy przewidują utratę pieniędzy „w przypadku niepoczynienia przez dane państwo UE wymiernych postępów w realizacji żadnego z kamieni milowych i wartości docelowych w ciągu 18 miesięcy” od zatwierdzenia KPO, ale to obecnie nie jest przypadek Polski. Rząd Morawieckiego nie zdołał wynegocjować KPO przed końcem 2021 roku i dlatego Polska straciła prawo do zaliczkowej wypłaty 13 proc. KPO. Jednak pieniądze te nie przepadły, lecz są w puli do wypłacenie w ratach do 2026 roku.