Szczyt w Grenadzie: Jak rozszerzać Unię
5 października 2023
Hiszpania, która w tym półroczu sprawuje unijną prezydencję, gości w czwartek [5.10.2023] w Grenadzie szczyt Europejskiej Wspólnoty Politycznej (ponad 40 krajów Europy), a w piątek – szczyt UE. W obradach będzie uczestniczyć również prezydent Wołodymyr Zełenski. Jednym z ważniejszych tematów jest start przygotowań Unii do jej znacznego powiększenia. – Rozszerzenie jest geostrategiczną inwestycją w pokój, stabilność i dobrobyt – głosi projekt „Deklaracji z Grenady”, którą ma przyjąć szczyt UE, choć nad tym dokumentem wisi groźba weta premiera Mateusza Morawieckiego w proteście przeciw paktu migracyjno-azylowemu.
Komisja Europejska dopiero na początku listopada ogłosi swą rekomendację w sprawie startu negocjacji członkowskich z Ukrainą (wedle obecnych przecieków będzie pozytywna) oraz Mołdawią, co powinien zatwierdzić grudniowy szczyt UE. Jednak Charles Michel, szef Rady Europejskiej, już od sierpnia promuje 2030 rok jako datę gotowości Unii (a także krajów kandydujących) do rozszerzenia. Jednak ustalenie takiej daty, którą jej zwolennicy chcieliby potwierdzić przed końcem tego roku, wywołuje spore kontrowersje w Brukseli. – Dla niektórych data [podana przez Michela] jest rozczarowująco późna. Dla innych – dziwacznie wczesna. Ponadto sam pomysł daty docelowej jest krytykowany jako podważający regułę oceny postępów krajów kandydujących „opartą tylko zasługach”. Wyznaczanie terminu może dodawać rozpędu w ogromnych wysiłkach związanych z reformami przed akcesją. Ale z drugiej strony może również wzbudzać nierealistyczne oczekiwania, powodując potem frustrację – tłumaczą Luuk van Middelaar i Hans Kribbe w analizie Brussels Institute for Geopolitics.
Przyjęcie Ukrainy jako „geopolityczny imperatyw”
Unijne perspektywy Ukrainy zaczęły ożywiać – uśpiony od wielu lat – proces akcesyjny państw Bałkanów Zachodnich. Krytycy roku 2030, na który wskazuje Charles Michel, przekonują, że Unia dla odzyskania w tym regionie swej wiarygodności, czyli jednocześnie – dodającej wigoru reformom – wiary, że UE naprawdę chce się rozszerzać, powinna być gotowa do przyjęcia np. Macedonii Północnej już przed 2030 rokiem. Natomiast osiągnięcie przez Ukrainę gotowości do akcesji z końcem tej dekady w Brukseli dość powszechnie uchodzi za nierealistyczne. Choć jednocześnie zeszłoroczne wypowiedzi prezydenta Emmanuela Macrona o aż „kilku dekadach” przygotowań są już przestarzałe, bo również Paryż i Berlin uznały rozszerzenie Unii o Ukrainę za swój cel.
– UE będzie miała wielkie problemy z integracją kraju, który jest tak duży i tak różny od obecnych członków. Jednak w zależności od rozwoju wojny może zaistnieć geopolityczny imperatyw, aby szybko iść naprzód z rozszerzeniem o Ukrainę. Jeśli tak się stanie, UE i Ukraina będą musiały opracować długie rozwiązania przejściowe [dla Ukrainy wewnątrz UE] oraz rozwiązania skrojone pod szczególne potrzeby członkostwa Ukrainy – pisze Stephan Lehne z ośrodka Carnegie Europe. Dodatkowym, promowanym m.in. przez Paryż, pomysłem na podtrzymanie zapału reformatorskiego w krajach kandydackich jest „stopniowa integracja”, czyli stopniowe włączanie m.in. Ukrainy do kolejnych unijnych dziedzin integracji (np. swoboda przepływu towarów), czego finałem byłoby pełne członkostwo.
Reformy warunkiem rozszerzenia?
Perspektywa poszerzenia Unii o nawet do dziewięciu krajów z łącznie około 70 mln obywateli (sześć z Bałkanów Zachodnich, Ukrainę, Mołdawię, Gruzję) podsyca dyskusje, czy i jak zmienić Unię, aby rozszerzenie jej nie sparaliżowało. We wrześniu grupa ekspertów, pracujących na zlecenie władz w Paryżu i Berlinie, zaproponowała program reform m.in. wprowadzających głosowania większościowe we wszystkich pracach prawodawczych Unii. Pomysły tych ekspertów nie są oficjalnym stanowiskiem ich rządów, ale m.in. zniesienie jednomyślności w pracach Unii (poza szczytami UE) częściowo pokrywa się z – ogłoszoną już ostatniej wiosny – ideą Niemiec i Francji na ograniczenie reguły jednomyślności w polityce zagranicznej.
„Zniesienie jednomyślności” przykładowo w polityce zagranicznej sprowadzałoby się do zmiany sposobu przyjmowania sankcji czy też mianowania wysłanników UE, a nie do rozstrzygnięć strategicznych. Pomimo to pomysł wywołuje opór sporej części krajów Unii. Szymon Szynkowski vel Sęk, minister ds. UE, w piśmie do Anny Lührmann i Laurence Boone, czyli swych odpowiedniczek w Niemczech i Francji, przestrzegał przed tygodniem, że zniesienie jednomyślności mogłoby uderzyć w skuteczność Unii. Kraje przegłosowane w kwestiach polityki zagranicznej mogłyby po prostu – tłumaczył Szynkowski vel Sęk – utrudniać wdrażanie niechcianych decyzji. A Trybunał Sprawiedliwości UE nie mógłby temu zaradzić z racji swych bardzo skromnych uprawnień w tej dziedzinie.
Ponadto przeciwnicy dużych reform ustrojowych Unii odrzucają wizje przyszłego paraliżu decyzyjnego. Nawet Unia poszerzona o Ukrainę i Bałkany Zachodnie byłaby pod względem ludności nieco mniejsza niż Unia przed brexitem, gdy – jak przekonują – sprawdzał się obecny system głosowań w Radzie UE oparty na liczbie krajów oraz na wielkości populacji. Również przed brexitem koalicji ludnych Niemiec i Francji wystarczyło dokooptowanie dwóch krajów, by sformować mniejszość blokującą.
Polska przeciw zmianom traktatów
Państwa niechętne reformom, do których trzeba jednomyślności 27 krajów Unii, obawiają się, że będą do nich przyciskane swoistym szantażem negocjacyjnym – „nie będzie rozszerzenia m.in. o Ukrainę, jeśli nie będzie zgody na wcześniejszą reformę Unii” (w tym obejmującą dalsze ograniczenie zasady jednomyślności). Jednak podczas obrad ambasadorów przy UE, którzy w tym tygodniu przygotowywali szczyt w Grenadzie, zarówno Polska, jak i Francja oraz Włochy (plus kilka mniejszych krajów) przestrzegały, by wewnętrzne reformy instytucjonalne UE nie zaczęły być postrzegane jako wstępny warunek rozszerzenia. – Najpierw przeanalizujmy wpływ przyszłego rozszerzenia na poszczególne polityki Unii, na czele z rolną i spójności. Dopiero potem pomyślmy, jak wprowadzić potrzebne zmiany. Głoszenie z góry, że trzeba zmiany traktatów, jest pochopne – tłumaczy jeden z zachodnich dyplomatów w Brukseli.
Wśród twardych przeciwników zmian traktatowych jest Polska. Tyle, że ograniczenie jednomyślności w głosowaniach Rady UE da się wprowadzić – za jednomyślną zgodą 27 państw Unii – bez reformy traktatowej. Wprawdzie liczebność Parlamentu Europejskiego jest traktatowo ograniczona do 751 europosłów, ale deputowani z nowych państw mogliby w przyszłości zająć część nadal wolnych miejsc po Brytyjczykach.
Problem budżetowy
Jednak wyzwanie nawet trudniejsze od negocjowana zmian ustrojowych UE może nadejść już około 2025 roku, gdy Komisja Europejska będzie musiała przedłożyć pierwszy projekt kolejnego wieloletniego budżetu po 2027 roku. Z pierwszych rachunkowych przymiarek w Radzie UE, które ujawnił w tym tygodniu „Financial Times”, wynika, że przyjęcie Ukrainy wymagałoby zwiększenia unijnego budżetu o 186 mld euro (na siedem lat). A przyjęcie dziewięciu krajów aspirujących do Unii podniosłoby budżet unijny z 1,11 proc. do 1,4 proc. dochodu narodowego brutto UE (to wskaźnik zbliżony do PKB). Z kolei Michael Emerson z brukselskiego ośrodka CEPS wylicza, że roczne płatności netto dla Ukrainy wyniosłyby tylko 18-19 mld euro (dla Polski w 2021 roku to było 11,1 mld euro).
Niezależnie od poszczególnych szacunków rozszerzenie uderzyłoby w fundusze spójności i rolne dla obecnych państw Unii, o ile budżet nie zostałby poważnie zreformowany (np. zasady płatności rolnych) albo bardzo poważnie zwiększony. Ogromną skalę związanych z tym politycznych trudności pokazuje już obecny spór o import ukraińskiego zboża m.in. do Polski. – Przeskoczyliśmy do liczb bez wcześniejszej dyskusji, jakie będą cele wydatków m.in. w polityce rolnej. W przyszłości to może być zupełnie nowy system – przekonywał dziś w Brukseli ukraiński wiceminister gospodarki Taras Kaczka.
Odrębny budżet dla Ukrainy?
Alternatywą podsuwaną przez unijnych ekspertów mógłby być osobny, a także oparty na odrębnych zasadach, budżet dla Ukrainy (poza zwykłym budżetem unijnym) łączący zwykłe źródła unijnych funduszy z pieniędzmi na odbudowę m.in. od USA czy nawet z obecnie zamrożonych na Zachodzie aktywów rosyjskich. – Wsparcie finansowe dla Ukrainy z pewnością wymaga odrębnego systemu od normalnych instrumentów finansowania Unii w przewidywalnej przyszłości – przekonuje Stefan Lehne z Carnegie Europe.