Novas sanções contra Rússia devem visar exportações, dizem analistas

"Sanções" têm sido o conceito-chave na busca de alternativas para deter o procedimento oportunista e destrutivo da Rússia nas nações vizinhas, em especial na Ucrânia. Tendo em vista as próximas eleições presidenciais no país em crise, no início do mês, a União Europeia e os Estados Unidos ameaçaram partir para um novo nível nas medidas punitivas contra Moscou.

A seguir, uma série de perguntas e respostas esclarece os mecanismos e intenções em jogo na crise entre Moscou e as potências ocidentais.

O que é a "terceira fase" das sanções?

A assim chamada terceira fase ampliaria o âmbito das sanções, atingindo setores específicos da economia russa. Enquanto a primeira e segunda fase se dirigiram, em primeira linha, a pessoas isoladas e seus bens ativos, esse novo estágio visaria determinados setores ou produtos.

Em sua 3ª Ordem Executiva, o presidente dos EUA, Barack Obama, mencionou os setores de serviços financeiros, energia, metais e mineração, engenharia e material relacionado à defesa.

Porém, nem mesmo a advogada especializada em direito de sanções Maya Lester está plenamente segura sobre o conteúdo concreto das medidas. Ela é uma profissional de destaque nesse setor de advocacia, já tendo representado com sucesso numerosos clientes internacionais ameaçados de sanções por instâncias ocidentais.

"Meu palpite é que, ao se referir a sanções setoriais, [os Estados Unidos] se referem a ações não dirigidas a indivíduos ou companhias específicas, visando impedir, dificultar ou vedar inteiramente certos tipos de negócios e transações entre a Rússia e a UE ou os EUA", especula Lester.

Onde se situa a "linha vermelha" do Ocidente, a partir da qual entra em vigor a fase 3?

Na prática, essa linha tem se mostrado móvel. Em suas decisões sobre as sanções de 20 de março e 28 de abril, o Conselho Europeu declarou que quaisquer "futuros passos da Federação Russa para desestabilizar a situação na Ucrânia acarretaria consequências adicionais e abrangentes para as relações, numa ampla gama de áreas econômicas".

Até o final de abril, em geral pensava-se que o grau de "desestabilização" por Moscou que desencadearia as sanções setoriais, seria algum tipo de intervenção na Ucrânia. Isso mudou quando, em 2 de maio, Obama e a chefe de governo alemã, Angela Merkel, declararam que a terceira fase entraria em vigor se a Rússia sabotasse as eleições presidenciais ucranianas, marcadas para 25 de maio.

Com que rapidez as sanções podem ser implementadas?

Após três ordens executivas, ampliando consecutivamente o âmbito das sanções, os EUA estão preparados para aplicá-las assim que se tome a decisão política. Não é necessária mais nenhuma ação legislativa.

A jurista Maya Lester explica que a ordem executiva é a "pólvora legal" com que Washington autoriza as medidas punitivas. Mas ainda não se fez uso prático dessa munição. Nos EUA, a competência para implementar as sanções cabe ao Departamento de Estado e ao Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros do Tesouro (Ofac, na sigla em inglês).

Na União Europeia, o quadro é diferente. "No momento, até onde eu sei, não existe uma legislação europeia que permita sanções setoriais." Portanto, para poder impô-las, o bloco necessitaria de novas leis, segundo Lester. Primeiro, todos os Estados-membros da UE teriam que especificar a extensão das "medidas restritivas" que pretendam adotar, e isso seria implementado numa regulamentação.

É bastante provável que, nos bastidores, os Estados europeus já estejam conversando entre si e com os EUA sobre a legislação das sanções setoriais. Se eles tiverem concordado a respeito, a aplicação será bastante rápida.

No passado, os membros da UE já manifestaram diferenças de opinião quanto às sanções, tanto no geral como em relação à Rússia, especificamente. No entanto, o fato de Obama e Merkel terem acirrado suas ameaças, pode ser indício de que já haja um consenso na União Europeia em relação à terceira fase.

Essa situação já ocorreu antes?

A UE e os EUA têm ampla experiência na aplicação de diversos tipos de sanções. Atualmente, os europeus aplicam medidas contra mais de 30 países, os americanos, contra mais de dez. Esses alvos são, na maioria, países da Ásia ou da África, como a Coreia do Norte, o Sudão e o Zimbábue.

"Um país como a Coreia do Norte, que quase não está integrada à economia mundial, tem relativamente pouco a perder com sanções", aponta Thomas Biersteker, diretor do Targeted Sanctions Consortium, grupo global especializado nas sanções das Nações Unidas, e professor do Instituto Universitário de Altos Estudos Internacionais (IUHEI, na sigla em francês) de Genebra.

A Rússia, por sua vez, joga numa liga bem diferente, dado o porte da sua economia e as suas interdependências. Porém, na prática pode ser politicamente mais difícil atingir um global player como ela, já que sanções fortes automaticamente também fariam sofrer quem as impusesse.

Segundo especialistas, o único caso remotamente comparável ao atual é o do Irã – o qual também se presta ao estudo da aplicação de sanções setoriais amplas pela UE e os EUA, na prática. Aqui – embora muitos considerem a aparente mudança na política nuclear iraniana como uma prova da eficácia de sanções rigorosas –, é importante manter-se em mente quão difícil foi estabelecer e manter o regime de sanções, e quanto tempo foi necessário para tal.

Qual é o possível cenário para as sanções, na fase três?

As autoridades dos EUA mencionaram os setores de energia, defesa e finanças, com a sustação de negócios na Rússia para as gigantes americanas dos cartões de crédito Mastercard e Visa.

Do ponto de vista dos especialistas em sanções, por outro lado, medidas radicais assim são o último recurso – não o primeiro passo. A advogada Maya Lester duvida até mesmo que seu efeito vá muito longe.

Mais prováveis seriam embargos menores, porém visíveis, por exemplo, ao caviar ou à vodca. Na opinião de Thomas Biersteker, esses seriam alvos justos, por afetarem "uma pequena parcela do mercado russo de exportações" de forma mais contundente e específica do que sanções no setor financeiro, "que atingiriam a economia russa, como um todo".

De uma maneira geral, ele considera mais eficaz um endurecimento gradual das medidas, de acordo com o desenrolar dos conflitos in loco.

Até que ponto essas sanções podem ser eficazes?

Depende. Em geral, sanções podem servir a três propósitos: coerção, restrição e sinalização ou estigmatização. Coerção – mudar o comportamento de um agente através da medida – só funciona em 10% dos casos, de acordo com um estudo das sanções da ONU realizado pelo the Targeted Sanctions Consortium.

A restrição – elevar os custos de uma conduta, forçando o agente a repensar seu curso – é eficaz em cerca de 27% dos casos. E a taxa de sucesso da sinalização ou estigmatização é de 25%.

No caso em questão, seria pouco realista pensar em coagir Moscou a reverter a anexação da Crimeia através de sanções. Mas pode-se ver a exclusão da Rússia do Grupo dos Oito como uma forma de estigmatizá-la. Do mesmo modo, as atuais sanções – relativamente brandas – já tiveram suficiente impacto sobre a economia do país para forçar o Kremlin a reconsiderar suas opções.

Não é possível provar tais teses, mas, segundo Biersteker, para testar sua viabilidade ajuda imaginar o caso contrário: "Se não tivesse ocorrido absolutamente reação ocidental alguma, mas apenas protestos diplomáticos, então o que impediria a Rússia de ser mais agressiva ainda em relação à Ucrânia?", questiona.

As sanções de longo prazo é que deverão ter maior impacto sobre Moscou. "Mas, para que não sejam excessivas nem débeis demais, é essencial que as punições recebam o mesmo grau de planejamento e reflexão que o emprego da força militar", alerta Thomas Biersteker.