Acordul Schengen, sub semnul întrebării

În interiorul spațiului Schengen există libertatea de circulație a persoanelor și a mărfurilor, independent de granițele dintre țări. Acordul Schengen, semnat de 26 de țări, majoritatea membre ale Uniunii Europene, a fost conceput ca un set de măsuri în beneficiul cetățenilor europeni și al economiei. În restul lumii, granițele deschise între țări nu sunt deloc norma.

Controalele la frontieră erau prevăzute pentru evenimente planificate

Există reguli clare care stipulează când anume și pentru ce perioadă au voie statele Schengen să reimpună controale la granițele sale. Până în urmă cu câțiva ani, controalele erau un lucru rar, practicat mai ales în timpul unor evenimente programate, precum competiții sportive sau conferințe politice: de exemplu, Portugalia a reluat controalele la frontieră în timpul summitului NATO de la Lisabona, iar  Danemarca a făcut același lucru în timpul conferinței climatice de la Copenhaga. Islanda a reluat scurt controalele invocând "vizita celor de la MC Hells Angels la clubul de motociclism de la Reykjavik". Genul acesta de controale se aplică de regulă pentru doar câteva zile și sunt planificate în avans.

Șase țări au efectuat în ultimii ani controale pe termen lung

Dar, "din septembrie 2015, câteva țări folosesc toate posibilitățile juridice din codexul Schengen pentru a extinde pe termen lung controalele la frontierele lor", spune expertul în migrație Yves Pascouau, consilier-șef al thinktank-ului din Bruxelles European Policy Centre (EPC). "Așa ceva nu s-a mai întâmplat înainte."

Următorul grafic arată toate ocaziile din 2008 încoace, în care un stat membru Schengen a reintrodus controalele la graniță. Linia perpendiculară îngroșată reprezintă momentul septembrie 2015, când în vestul Europei au sosit foarte mulți refugiați.

Austria, Germania, Slovenia și Ungaria au efectuat controale în toamna lui 2015 pe motivul unui "flux mare de persoane în căutare de protecție internațională." A fost pentru prima oară când migrația a fost invocată drept cauză a reintroducerii controalelor la frontieră.

La scurt timp după aceea, șase țări membre Schengen au început să practice controalele pe termen mai lung. Austria, Germania, Danemarca, Suedia și Norvegia au indicat migrația ridicată drept motiv pentru decizia lor. Franța, cea de-a șasea țară care a reluat controalele, a făcut-o după atentatele din noiembrie 2015 din Paris și a făcut referire la pericolul terorist. Azi, patru ani mai târziu, controalele se mențin în toate aceste șase state. Iar acum tocmai ce au fost prelungite din nou: pe 13 noiembrie 2019 a început un nou termen de șase luni.

"Din 2015 până în 2017 a existat un cadru legal pentru aceste controale", pune Yves Pascouau, care a absolvit studii privind migrația în UE, "dar de atunci ele nu mai sunt întemeiate." Articolul 29 al Codexului de frontieră Schengen reprezintă cadrul legal pentru controalele care depășesc două luni. Acesta este gândit pentru cazurile în care, „din cauza unor controale deficitare repetate la granițele externe ale spațiului Schengen, este periclitată funcționarea spațiului fără controale la frontierele interne".

Controalele se pot menține maxim doi ani, conform regulilor Schengen

Această regulă este un mijloc de ultimă instanță, prevăzut pentru situația în care o țară de la marginea zonei Schengen nu-și poate proteja corespunzător frontiera externă, situație care periclitează serios și alte țări membre. Regula permite reintroducerea controalelor pentru o perioadă de până la șase luni, cu prelungiri ale termenului "de cel mult trei ori pentru perioade de câte maximum șase luni". Ceea ce dă un total admisibil de doi ani. În prezent, aceste controale durează deja de patru ani.

Asta nu înseamnă că grănicerii verifică pașapoartele tuturor celor care trec frontiera. Germania supraveghează doar unele cazuri înspre și dinspre Austria și aplică măsuri mai ample de combatere a migrației ilegale în perimetrul de lângă frontierele sale. Guvernul suedez a renunțat în 2017 să-i mai verifice sistematic pe toți călătorii de la granița suedezo-daneză, apelând în schimb la controale aleatorii și la sisteme de supraveghere automată.

Este necesară o recomandare din partea Consiliului UE

Dacă un stat membru vrea să invoce Articolul 29, se aplică în acest caz o anume procedură: statul în cauză roagă instituțiile comunitare să recomande pentru el controale la frontieră. Consiliul UE, alcătuit din miniștrii țărilor membre, emite recomandarea, care este aplicată de țările membre. Exact așa s-a întâmplat în 2016: pe 12 mai 2016, Consiliul European a recomandat ca Austria, Danemarca, Germania, Suedia și Norvegia să-și prelungească verificările la granițe pentru încă șase luni.

Motivul a fost o anchetă la granița externă greacă a Uniunii, în urma căreia s-au constatat carențe serioase de securitate a frontierelor. Grecia a primit un catalog de măsuri de aplicat pentru ameliorarea situației. În lunile care au urmat, Consiliul a reiterat recomandarea prelungirii controalelor, până când a fost atinsă durata maximă admisă de actuala legislație comunitară, în noiembrie 2017.

Situația este politică, spun experții

De atunci, cele cinci țări au continuat controalele asumându-și responsabilitatea națională pentru decizie, motivând prin "situația securității în Europa și amenințările reprezentate de fluxurile migraționiste secundare continue." Franța nu a primit niciodată vreo recomandare a Consiliului UE, dar a menținut controalele făcând referire la "amenințarea teroristă constantă."

"Ne aflăm acum într-o situație pur politică, cu decizia de menținere a controalelor la frontieră nejustificată nici juridic, nici practic", crede Yves Pascouau. "Fie trebuie revizuit aspectul legal prin raportare la situația prezentă, fie trebuie schimbate regulile." Comisia Europeană sau orice stat membru ar putea ruga Curtea Europeană de Justiție să analizeze situația, dar nimeni nu a făcut deocamdată o astfel de solicitare .

Termenul se dă înapoi la fiecare prelungire, spune Germania

La întrebarea dacă actualele controale sunt legale, Comisia Europeană face trimitere la articolele 25 și 26 din codexul Schengen, fără să explice însă cum se aplică acestea situației din prezent. Ambele articole prevăd cadrul de bază al reintroducerii controalelor la frontierele interne: doar în condiții speciale, pentru până la 30 de zile, prelungibil pe maxim șase luni, doar în cazul în care are loc o situație ce intră sub incidența Articolului 29.

Germania a fost prima țară care a reintrodus controalele, la 13 septembrie 2015. Republica Federală este de asemenea țara cu cele mai multe controale din 2006 încoace. Ministerul de Interne de la Berlin, responsabil pentru aceste controale, a comunicat DW: „Prevederile privind durata permisă a aplicării controalelor din codexul de frontieră Schengen se aplică potrivit interpretării Ministerului federal de Interne în fiecare caz nou în care se decide reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne." Adică, termenul se dă înapoi la fiecare prelungire cu șase luni a controalelor, începând practic de la zero.

O interpretare respinsă însă de Parlamentul European. "Noi credem că aici nu avem o decizie legală, ci una politică", spune eurodeputata Tanja Fajon, care a redactat raportul despre poziția PE cu privire la controalele la frontierele interne. "Codexul de frontieră Schengen este clar pentru noi. Există o limită superioară absolută de doi ani iar aceasta poate fi depășită doar dacă există o evaluare ce indică deficiențe majore de securitate, care ar periclita întregul spațiu Schengen. Aceste condiții nu sunt îndeplinite în prezent iar termenul prevăzut de Articolul 29 a expirat.”

Tanja Fajon: Comisia nu vrea să schimbe actualul status quo

Parlamentul European a condamnat oficial controalele la frontierele interne în mai 2018. Tanja Fajon crede că acestea au fost transformate într-o temă ideologică: "Înainte, orice reluare a controalelor era însoțită de măsuri specifice, aplicate pentru a detensiona situația. Avem azi posibilitatea de a verifica orice trecere a unei frontiere, totuși controalele se mențin." Parlamentul European are impresia că Bruxelles-ul nu ar dori să agite prea mult apele în acest caz, convocând vreunul din cele șase state în fața instanțelor comunitare pentru încălcarea prevederilor legale. "Nu este în interesul Germaniei, Franței sau Comisiei să schimbe acest status quo, pentru că astfel pot face tot ce vor, fără vreo măsură împotriva lor din partea Comisiei", a explicat ea. Yves Pascouau este de acord: "Din punct de vedere politic, nimeni nu-și poate imagina că Comisia ar putea lua măsuri împotriva unei țări ca Germania."

Motivele Germaniei: intrările ilegale și migrația constantă

Ministerul de Interne german a precizat pentru DW că reluarea controalelor la granițele interne a avut loc din „motive privind migrația și politica de securitate". Într-o replică la o solicitare din iunie 2019, Ministerul de Interne de la Berlin explică pe ce factori se bazează decizia sa. Sunt amintite numărul "ca și anterior prea mare" al intrărilor ilegale, precum și descoperirea unor rețele de călăuze la granița germano-austriacă, numărul cererilor de azil și "potențialul ridicat de migrație pe ruta est-mediteraneeană."

Migrația ilegală în Germania, mai redusă decât în 2014

Dar statisticile ultimilor ani ale organelor de poliție și securitate arată că cifrele invocate de Ministerul de Interne sunt tot mai mici, scăzând în prezent sub nivelul din 2014.

În 2018, au fost înregistrate ceva mai mult de 30.000 de intrări ilegale în Germania, o valoare comparabilă cu cele dintre anii 2013 și 2014. Numărul cererilor de azil a scăzut de asemenea în mod similar, la fel ca și numărul călăuzelor arestate pentru trafic de persoane.

Și intrările ilegale la frontierele externe au scăzut

Din 2015 se aplică mai multe măsuri de securizare a frontierelor externe ale Uniunii: agenția Frontex a fost extinsă ca autoritate de pază a granițelor și a coastelor europene, UE și Turcia au încheiat în 2016 un tratat care reduce presiunea migraționistă pe Grecia, la granițele Schengen au fost instalate sisteme de informații inteligente, alături de alte mecanisme de sprijin și consolidare a securității.

Toate acestea au dus la reducerea celor care trec ilegal granițele europene. De exemplu, pe ruta din estul Mării Mediterane, considerate de Germania ca deosebit de îngrijorătoare, s-au înregistrat în 2018 56.561 de intrări ilegale. Cifra corespunde nivelului din anul 2011 și este mult sub cele 800.000 de intrări ilegale din 2015.

Se mai justifică acum controalele la granițele interne din Schengen? Este o întrebare ce ține de discuții politice. La Bruxelles se pune întrebarea: ce se va alege mai departe de regulile Schengen? Este plănuită o reformare a acestora, în contextul dificultăților din ultimii ani. În septembrie 2017, Comisia Europeană a propus o modificare a codexului de frontieră Schengen, în care se menționa și extinderea la trei ani a duratei maxime de reintroducere a controalelor la frontierele interne. Parlamentul European vrea dimpotrivă să înăsprească prevederile actuale, reducând la maximum un an durata admisă de aplicare a acestor controale. De asemenea, PE ar dori ca orice extindere de șase luni să facă obiectul unei evaluări a Comisiei.

Nu se întrevede un acord

Pe moment, aceste poziții par ireconciliabile. "Negocierile au intrat pe o linie moartă", spune Tanja Fajon. "Noua Comisie Europeană ar putea chiar retrage actuala propunere, ceea ce ar fi un semnal extrem de negativ, în opinia noastră. Viitorul spațiului Schengen nu arată bine deloc."