Что принесет Украине конституционная реформа?

В Верховной раде намереваются воспользоваться последней возможностью для того, чтобы изменения в конституцию Украины были внесены еще этой осенью. 31 августа для принятия проекта закона в первом чтении понадобится 226 голосов. Президент Украины Петр Порошенко и спикер Рады Владимир Гройсман прикладывают все усилия, чтобы убедить депутатов поддержать проект, аргументируя это тем, что в результате реформы полномочия и бюджетные ресурсы получат в первую очередь общины.

Но предложенный президентской командой вариант вызывает критику. Против него выступают две фракции коалиции ("Самопомощь" и "Радикальная партия"), почти 100 общественных деятелей подписали обращение против внесения изменений в конституцию в условиях войны. Более того, даже ряд членов конституционной комиссии критикуют предложенный проект.

Резкую критику части депутатов парламентского большинства в первую очередь вызывает норма, которая касается статуса Донбасса. Документ предлагает внести в переходные положения конституции фразу "Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом". Вице-спикер украинского парламента Оксана Сыроид, которая также входит в состав комиссии по изменению основного закона, с такой формулировкой не согласна и выступает против того, чтобы вносить ее в текст конституции. По мнению Сыроид, это надолго закрепит особый статус части Донбасса.

Примечательно, что закон о местном управлении на востоке Украины был принят Верховной радой и подписан президентом Порошенко еще осенью 2014 года. Правда, в силу он не вступил - для этого в Донбассе должны были пройти выборы в местные органы власти в соответствии с украинским законодательством. Однако руководство самопровозглашенных ДНР и ЛНР провели свое голосование. В результате вступление в силу закона о самоуправлении в районах Донецкой и Луганской областей, находящихся под контролем сепаратистов, было отложено.

Косметические изменения

При сравнении законопроекта с действующей редакцией основного закона внимание обращает похожесть обоих текстов. Не более чем стилистически изменился перечень полномочий общины. Существенным отличием является то, что к материальной и финансовой основе местного самоуправления хотят добавить местные налоги и сборы. По существу, это конституционно закрепит бюджетную децентрализацию, которая и так уже действует на Украине с начала 2015 года.

Заместитель председателя конституционной комиссии Виктор Мусияка отмечает, что это, возможно, и является тем, что Гройсман имел в виду, говоря про передачу полномочий общинам. "А вообще надо спрашивать у Гройсмана, что он имел в виду. Вы же видите, текст лишь более-менее структурировали, кроме нескольких моментов ничего не изменилось", - говорит Мусияка.

Оксана Сыроид более категорична: "Предлагается фактически оставить перечень полномочий местного самоуправления без изменений. Поэтому неправда, что увеличиваются их полномочия".

Не конституцией единой

Другой точки зрения придерживается гендиректор Комитета избирателей Украины Алексей Кошель. Он считает, что предложенных изменений хватит для того, чтобы децентрализация осуществилась. Все будет зависеть от того, какое наполнение получат законы, регулирующие функционирование местного самоуправления.

Решающим будет, по мнению Кошеля, передадут ли общинам земельные ресурсы областного и районного значения. "Сейчас там часто процветает коррупция, а на уровне общины проще следить за законностью или контролировать, как проходит приватизация либо сдача в аренду", - поясняет эксперт.

По словам Виктора Мусияки, многое будет зависеть от того, какие полномочия получат областные и районные советы, а также как будет организована исполнительная власть на местах. "В конституции же нет того, что сейчас функционирует, - объясняет Мусияка. - Действующие местные госадминистрации вышли за рамки конституции. Сделали такую себе президентскую вертикаль, а этого нет в конституции".

Изменение вывески?

Проект реформы предусматривает ликвидацию областных и районных государственных администраций. Вместо них центральную власть на местах будут представлять префекты. Идея состояла в том, что они будут осуществлять лишь надзор за соблюдением законности органами местного самоуправления. Вместе с тем общины, области и районы создадут свои исполнительные комитеты.

Однако проект изменений конституции предполагает, что и исполнительную власть на местах будут осуществлять префекты. "Система административного надзора должна быть. Но этот надзор нельзя совмещать с управленческими полномочиями", - негодует Оксана Сыроид.

Префектов будет назначать и увольнять президент по представлению кабинета министров. Отменять акты префектов - в зависимости от того, какого вопроса они будут касаться, - сможет либо президент, либо правительство. По мнению Мусияки, это с самого начала закладывает основу для возможного конфликта.

Президентское правление?

Эксперты предупреждают об угрозе главной новации проекта реформы. В случае принятия органом местного самоуправления акта, не соответствующего конституции или угрожающего территориальной целостности или национальной безопасности, глава государства сможет не только остановить действие этого акта и обратиться в конституционный суд, но и назначить временного государственного уполномоченного. Алексей Кошель считает такую норму оправданной в условиях войны.

Но Оксана Сыроид критикует то, что не определен срок, в течение которого будет действовать этого уполномоченный. Мусияка же негодует, что не прописаны ни полномочия уполномоченного, ни то, кому он будет подчиняться.

Укрупнение

Замглавы конституционной комиссии хотя и критикует то, как проводится реформа, но напоминает, что внесение изменений в основной закон - лишь первый шаг. "Главная цель - создать эффективные общины", - подытоживает Виктор Мусияка.

По мнению Кошеля, децентрализация будет неполноценной, если ее не дополнить административно-территориальной реформой. Общины уже начали объединяться - в феврале был принят соответствующий закон. "А вот тезис про укрупнение областей и районов не находит понимания в коалиции", - добавляет Алексей Кошель.