Санкції: проти кого запроваджують та які найефективніші

Диктатор жорстоко розправляється зі своїм народом. Країна нападає на сусідню державу. Режим прагне до створення ядерної зброї. Все це - кризи, які загрожують миру, стабільності та національним інтересам. Як протистояти таким кризам та загрозам? Це питання давно турбує політиків, особливо США та їхніх західних союзників, для яких їхній авторитет у світі пов'язаний із захистом відносин, регламентованих встановленими правилами, і вільної торгівлі.

Варіанти, на які вони можуть розраховувати, часто є швидше поганими, ніж хорошими. За допомогою словесного осуду, навіть різко сформульованого, як правило, досягти нічого не вдається. З іншого боку, якщо вибрати шлях військового втручання, це означає, що доведеться ризикувати збройними силами і вкладати чималі кошти у війну без упевненості в успіху. Через брак кращого варіанту у західних країн залишається тільки один вихід: санкції.

У чому слабкі сторони санкцій

"Цей інструментарій - альтернатива словам або воєнним діям, - каже в розмові з DW Джон Сміт, колишній високопоставлений представник уряду США з питань запровадження санкцій. - Кожен президент, демократ він чи республіканець, і кожен Конгрес, очолюваний демократами або республіканцями, любить санкції ".

Після приходу до влади Дональда Трампа санкції стали улюбленим механізмом Білого дому, продовжує Сміт. У 2015 році, коли він став керівником Управління контролю за іноземними активами (OFAC) в міністерстві фінансів, яке контролює більшість санкцій США, уряд запровадив понад 500 санкцій. До моменту відходу Сміта з цієї посади у 2018 році їхня кількість потроїлася.

Одержимість Трампа санкціями ще більше продемонструвала давно відомі слабкі сторони цього механізму. Якщо вони погано продумані або нечітко сформульовані, їхній вплив буде незначним, або ж вони матимуть зворотний ефект. Поодинокий демарш Трампа, зроблений ним з метою максимального тиску на Тегеран, завдав колосальної шкоди укладеній у 2015 році міжнародній угоді з Іраном, яка стримує подальший розвиток іранської ядерної програми. Розкрутивши спіраль санкцій без чіткої мети, Трамп залишив Ірану мало стимулів для подальшого дотримання умов ядерної угоди.

"Адміністрацію Трампа критикували за те, що список санкцій часто складався "на коліні ", без того, щоб чітко продумати, що саме буде стримувальним фактором", - каже Сміт.

Від політичних до економічних: якими бувають санкції

Запровадження санкцій - досить універсальний інструментарій у зовнішній політиці: вони можуть застосовуватися проти конкретних осіб, секторів економіки або, в найжорсткішій формі, - проти цілої держави і навіть регіону.

Санкції бувають не тільки економічними, хоча заморожування активів і комерційні штрафи, які контролює OFAC, і є одними з найпоширеніших штрафних заходів. Є дипломатичні санкції, наприклад, заборона на в'їзд в країну; політичні - як-от бойкот чи відмова від участі в договорі, угоді або заході, а також санкції, що забороняють продаж зброї або обмежують доступ до певних технологій.

Торговельні тарифи теж стали вважатися одним з видів санкцій після того, як Трамп вдався до цього способу, коли хотів покарати Китай або ЄС. Як і війна, санкції можуть викликати непередбачені наслідки і супутні збитки, а об'єкт санкцій може відреагувати непередбачувано або виявитися більш стійким, ніж вважалося.

"Викликати зміни і впливати в бажаному напрямку - складне завдання, - каже DW Саша Ломан (Sascha Lohmann), експерт берлінського фонду "Наука і політика" (SWP). - Про те, що така соціальна інженерія справді складна, зазвичай забувають".

Коли санкції б'ють болючіше

Куба, наприклад, була знівечена десятиліттями масштабних санкцій США, але Фідель Кастро зійшов у могилу, зберігши завоювання своєї комуністичної революції цілими й неушкодженими. Йому вдавалося досягти успіху не тільки за допомогою радянського і китайського заступництва, але і завдяки своїй здатності придушувати інакомислення, одночасно об'єднуючи громадськість навколо ідеї Куби - біблійного Давида, яка кидає виклик американському Голіафу.

Непередбачуваність впливу робить санкції, швидше, мистецтвом, ніж наукою, говорить Ломан, оскільки політики намагаються визначити, якого саме болю треба завдати об'єкту санкцій і наскільки цей біль має бути сильним, щоб досягти мети. Якщо вони помиляться, то можуть нашкодити широким верствам суспільства і зміцнити противника, який використовує це в пропагандистських цілях, - своєрідний економічний еквівалент вбивства мирних жителів під час бомбардування лідерів терористів.

"Ви можете повністю зруйнувати російську економіку за два-три місяці за допомогою певних санкцій, але це все одно, що сказати, що операція пройшла успішно, але пацієнт помер", - зазначає Ломан.

Читайте також: РНБО перевірить дані про 134 громадян України, на яких накладені санкції США

Успіх санкцій - поняття відносне

Це не означає, що санкції ніколи не працюють: успіх сам по собі - поняття відносне. Самими лише санкціями навряд чи вдасться змусити Росію повернути анексований Крим або припинити агресію на сході України, змусити Олександра Лукашенка послабити мертву хватку, якою він тримає Білорусь, або зупинити репресії Китаю щодо уйгурів. Проте вони можуть стати тією лінією, прокресленою на піску, яка не дозволить зловмисникам піти ще далі - або іншим наслідувати їхній приклад. "Усе залежить від того, що ви маєте на увазі під словами "санкції працюють", - говорить Ломанн.

Санкції ЄС, додає він, часто більше спрямовані на те, щоб зміцнити єдність країн-членів Євросоюзу, ніж на зміну поведінки підсанкційного об'єкта. З цього погляду їх можна вважати успішними. На додаток до всього, демократичні уряди відчувають на собі тиск виборців, тому вони повинні "діяти або принаймні, робити вигляд, що діють", каже німецький політолог.

Американські санкції проти "Північного потоку-2", хоч вони й не зупинили проєкт, теж можна вважати успішними - як нещодавно визнав президент США Джо Байден, коли прийняв рішення не запроваджувати додаткові санкції, котрі могли би нашкодити союзникам. Завдяки їм трубопровід став одним з головних політичних питань у Німеччині в рік виборів. Серед німецьких критиків "Північного потоку-2" є члени консервативної партії канцлерки ФРН Анґели Меркель (Angela Merkel) та її уряду, котрі побоюються, що ризик зіпсувати відносини із США переважає вигоди від збільшення постачань російського газу.

Читайте також: "Північний потік-2": Зеленський "розчарований" рішенням Байдена не накладати санкції - ЗМІ

Інакше кажучи, санкції або загроза їхнього застосування можуть вплинути на поведінку як союзників, так і противників. Джон Сміт, котрий зараз обіймає посаду консультанта з цих питань у юридичній фірмі Morrison & Foerster, упевений у тому, що західні санкції проти Росії зупинили її подальше просування в Україну та врятували життя людей, навіть якщо конфлікт триває.

Санкції - лише один з інструментів

"Санкції діють найкраще, коли вони багатосторонні", - переконаний Сміт. Інакше об'єкт санкцій може відносно легко обійти їх, особливо якщо в сторін мало комерційних або політичних точок дотику, по яких можуть вдарити санкції.

Головна претензія критиків Трампа полягала в тому, що він розглядав механізм санкцій як батіг без пряника - і з мінімальною координацією своїх дій з партнерами. Для того щоб санкції були дієвими, вони повинні бути частиною ширшої стратегії, що включає також і стимули, такі як дипломатична підтримка або фінансова допомога, каже Сміт.

"Люди, які вважають, що санкції - це панацея від усіх світових проблем, помиляються і будуть розчаровані, - говорить Сміт. - Санкції повинні бути лише одним з інструментів".