Minsk II: Mission unerfüllt - und verlängert

Als Bundeskanzlerin Angela Merkel vor rund einem Jahr zu einer ungewöhnlichen diplomatischen Offensive aufbricht, verschärft sich der Krieg in der Ostukraine dramatisch. Die Regierung in Kiew meldet täglich zweistellige Opferzahlen in Kämpfen mit pro-russischen Separatisten. Die Bundeskanzlerin und der französische Präsident Francois Hollande reisen zunächst nach Kiew und Moskau, dann in die weißrussische Hauptstadt Minsk. Dort wird nach einem Verhandlungsmarathon am 12. Februar 2015 eine Erklärung unterzeichnet. Sie wird Minsk II genannt, denn der erste im September 2014 vereinbarte Waffenstillstand hielt nur wenige Monate. Vertreter der Separatisten, Russlands, der Ukraine und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) einigen sich in Minsk auf einen Maßnahmenkatalog aus 13 Punkten, der Frieden bringen soll. Ein Jahr später steht das Abkommen auf der Kippe, denn die wichtigsten Punkte wurden nicht umgesetzt.

Waffenstillstand und Waffenabzug

Bereits der erste Punkt enthält den Kern der Vereinbarung, einen "sofortigen Waffenstillstand". Er ist bis heute nur teilweise erfüllt. Die Zahl der Opfer hat sich zwar deutlich verringert und es gab keine neuen Großoffensiven, doch fast jeden Tag werden weiterhin Menschen getötet. An einigen Orten - wie am ehemaligen Donezker Flughafen - wird gekämpft, als wäre Minsk II nur ein wertloses Stück Papier.

Der Abzug schwerer Waffen von der sogenannten Trennlinie zwischen ukrainischen Truppen und pro-russischen Separatisten gestaltete sich schwierig und zog sich in die Länge. Er ist immer noch nicht vollständig abgeschlossen. Beobachter der OSZE registrieren immer wieder Verstöße gegen diese Vereinbarung - auf beiden Seiten.

Gefangenenaustausch und Amnestie

Spätestens fünf Tage nach dem Truppenabzug hätte auch der Gefangenenaustausch abgeschlossen sein sollen. Auf dem Papier ist allerdings nicht von "Gefangenen", sondern von "Geiseln und illegal festgehaltenen Personen" die Rede. Der Austausch sieht das Prinzip "alle gegen alle" vor. In Wirklichkeit werden Gefangene nur schleppend und in kleinen Gruppen ausgetauscht. Gestritten wird darüber, wer freigelassen werden soll. So wollen die Separatisten, dass Kiew mehr als tausend Menschen freilässt, die meisten von ihnen Zivilisten, die wegen Separatismus in Untersuchungshaft sitzen.

Um alle Gefangenen auszutauschen, fordern die Separatisten eine weitreichende Amnestie, die in "Minsk II" vereinbart wurde. Das ukrainische Parlament hat zwar 2014 ein Amnestiegesetz verabschiedet, doch dieses hat inzwischen seine Gültigkeit verloren. Wann ein neues Gesetz verabschiedet werden kann, ist unklar. Viele lehnen in der Ukraine eine Amnestie für Schwerverbrecher unter den Separatisten ab. Auch Präsident Petro Poroschenko sagte, es werde "keine hundertprozentige Amnestie" geben.

Grenzkontrolle und Abzug ausländischer Kämpfer

Seit Beginn der Kämpfe in der Ostukraine im Frühling 2014 versuchte die ukrainische Armee, die Grenze zu Russland wieder unter Kontrolle zu bringen. Es geht um einen rund 400 Kilometer langen Abschnitt. Kiew beschuldigt Russland, dass Waffen und Kämpfer über diese Grenze zu den Separatisten gelangen. Die Grenze zu schließen, ist deshalb eine der Kernforderungen der ukrainischen Regierung. Minsk II sieht eine Wiederherstellung der ukrainischen Kontrolle vor. Allerdings soll dies erst nach den Kommunalwahlen in den Separatistengebieten und nach der Verfassungsreform in der Ukraine geschehen. Kiew möchte aber, dass noch vor den Wahlen ein kompletter Waffenstillstand herrscht und zumindest Beobachter der OSZE die Grenze kontrollieren. Noch haben sie keinen freien Zugang, obwohl das auch Teil der Minsker Vereinbarungen ist.

Auch der vereinbarte Abzug aller ausländischen Verbände und Söldner aus der Ukraine bleibt bisher offenbar unerfüllt. Russland bestreitet, dass seine reguläre Armee in der Ostukraine kämpft. Doch Kiew glaubt, das sei der Fall. In der ukrainischen Hauptstadt findet derzeit ein Prozess gegen zwei russische Offiziere statt, die im Mai 2015 während der Kampfhandlungen in der Ostukraine festgenommen wurden. Beide behaupten, sie seien Freiwillige gewesen.

Verfassungsreform und Wahlen

Als Kernpunkt von Minsk II gelten die Vereinbarungen über eine Verfassungsreform in der Ukraine und anschließende Kommunalwahlen in den Separatistengebieten. Die Reform soll eine faktische Autonomie dieser Gebiete garantieren. Das bedeutet unter anderem, dass die lokale Verwaltung Einfluss auf die Ernennung von Richtern und Staatanwälten hat und die sogenannten "Volksmilizen" legalisiert werden. Außerdem verpflichtet sich die Ukraine, die Separatistengebiete zu finanzieren. Sie tut es bis heute nicht.

Die Verfassungsreform ist wohl das größte Problem für Kiew. Die Abstimmung in der ersten Lesung Ende August 2015 wurde von gewalttätigen Protesten überschattet. Die zweite und endgültige Abstimmung hätte längst stattfinden sollen, damit die Reform - wie in Minsk vereinbart - bis Ende 2015 in Kraft getreten wäre. Doch sie wurde auf unbestimmte Zeit vertagt. Beobachter in Kiew erklären das damit, dass es im Parlament offenbar keine Mehrheit dafür gibt. Außerdem muss die Ukraine noch ein separates Wahlgesetz für die Separatistengebiete verabschieden. Wann das passiert, ist offen.

Da diese Entwicklung abzusehen war, einigten sich die Präsidenten Russlands, der Ukraine, Frankreichs und die deutsche Bundeskanzlerin im November, die Maßnahmen auf das Jahr 2016 zu verlängern. Bisher spielten beide Seiten auf Zeit. Doch vor allem Kiew steht zunehmend unter dem Druck seiner westlichen Partner, die umstrittenen gesetzlichen Änderungen auch dann umzusetzen, wenn Russland und die Separatisten ihren Teil der Abmachungen nicht erfüllen.