Децентралізація: який статус насправді отримає Донбас

Особливий статус Донбасу, прописаний у прикінцевих положеннях законопроєкту про децентралізацію, ще у 2015 році зупинив продовження такої очікуваної реформи, як передача більшої влади на місця. Під час розгляду у першому читанні зміни до Конституції щодо децентралізації від тодішнього президента Петра Порошенка під Верховною Радою сталися сутички, загинуло четверо нацгвардійців, а політики відмовилися від спроб повторного розгляду документа.

Чинний український президент Володимир Зеленський повторив спробу свого попередника, втім вже без згадки про особливий порядок самоврядування окремих районів Донбасу. Хоча напередодні подання законопроєкту в Раду у п’ятницю, 13 грудня, заявляв в ефірі телеканалу 1+1, що зміни до Конституції у зв'язку з мінськими угодами стосуватимуться децентралізації на всій території України.

Запропонований Зеленським документ фактично продовжує розпочате раніше об'єднання сіл, селищ та міст у спроможні громади з паралельною передачею їм фінансових ресурсів та додаткових адміністративних повноважень. Це об'єднання громад має завершитись до середини наступного року. Після цього мають відбутися місцеві вибори. "Цей закон дуже потрібен. Бо завершити реформу децентралізації не можливо без розділення державної виконавчої влади від самоврядування", - зазначає експерт Швейцарсько-українського проєкту "Підтримка децентралізації в Україні" DESPRO Юрій Ганущак.

Округи замість районів

Конституційні зміни в частині децентралізації Зеленського дуже схожі на ті, які у 2015 році подавав до парламенту Петро Порошенко за винятком деяких відмінностей. Отже, система територіально-адміністративного поділу країни зміниться. Найнижчою ланкою стане об'єднана громада. На відміну від тих громад, які утворюють зараз, громади після реформи Зеленського будуть реєструватись юридичними особами.

У подальшому -  кілька громад утворюють округ на кшталт сучасних районів. Раніше райони пропонували перейменувати у повіти (така назва має історичне підґрунтя), однак Володимир Зеленський запропонував називати райони саме округами. Округи об’єднуються в області. АР Крим також має залишитись окремою одиницею.

Однак тут експерти вже помітили невідповідність. "У законопроєкті написано, що округ формують суміжні громади. Суміжні - це ті, що мають спільну межу. Тобто в округ можуть увійти лише 3-4 громади, які межують. А інші куди? Планується ж округів не більше 124. Це нісенітниця", - дивується голова правління київського Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

Без особливих статусів

З Конституції президент Зеленський пропонує прибрати назви областей та їхню кількість, залишаючи формулювання "області та Автономна республіка Крим", аби для перейменування не потрібно було змінювати Конституцію. Всі питання перейменувань і зміни меж областей, громад та округів визначатимуться законом. Із Конституції планують прибрати спеціальний статус Києва і Севастополя. У партії Слуга народу пояснюють, що у особливому статусі для Севастополя немає потреби. А Київ його матиме як столиця.

Жодних інших статусів у законопроєкті не передбачено. Однак там також написано, що статус громад, округів чи областей регулюватимуть закони. Саме це може стати пасткою, вважають критики ініціатив президента. "Це означає, що завтра без жодних вже 300 голосів можна буде тихесенько на 226 голосів внести закон України, наприклад, про спеціальний правовий статус Донецької області, Луганської області. А завтра Путін буде вимагати Харківську, Одеську - будь ласка", - обурюється депутат з фракції "Європейська солідарність" Олексій Гончаренко. 

Ігор Коліушко, який брав участь у розробці багатьох проєктів конституційних змін,спростовує це. За його словами, Конституція Україні і зараз дає змогу законом визначати певний статус окремих територій, як це і зробили законом в 2014 році. "Існуюча сьогодні Конституція дозволяє вносити будь-які особливості в правовий статус різних адміністративно - територіальних одиниць. Введені ж у нас військово-цивільні адміністрації і ніхто ж не стверджує, що це суперечить Конституції", - каже Коліушко.

Префект, як помічник?

Зовсім нове для України поняття "префект" запропонував Володимир Зеленський ввести задля того, аби центральна влада мала свого представника в округах та областях, адже обласні державні адміністрації будуть ліквідовані. Призначати префекта буде президент за погодженням з урядом. Обіймати посаду він може лише 3 роки і не більше одного терміну, весь цей час він підконтрольний і підзвітний главі держави і урядові. "Це хороша норма. Вона має убезпечити інститут префекта від корупції. Зараз голова ОДА залежний від президента, і це дуже погано, а буде підпорядкований урядові, що логічно" - каже Юрій Ганущак.

За задумом ініціатора законопроекту, префекти здійснюватимуть адміннагляд за місцевою владою, аби та дотримувалась законів, координуватиме роботу, забезпечуватиме взаємодію різних органів в умовах воєнного або надзвичайного стану. "Префект з юридичною освітою буде поставлений в область, аби допомагати місцевому самоврядуванню, а не керувати ним як зараз", - пояснює Ганущак.

При цьому префект зможе внести президенту подання про зупинення документа місцевої влади, який суперечить Конституції та загрожує державному суверенітету, територіальній цілісності та нацбезпеці. "Громади можуть будуть значно більш залежними від президентської вертикалі. Це остаточно повертає Україну в президентську модель правління. Ще й доволі авторитарну. І це точно не місцеве самоврядування, і не Європа", - критикує законопроєкт Володимира Зеленського депутатка фракції "Європейська солідарність" Вікторія Сюмар.

Примітно, однак, що майже слово в слово, норму про префектів і контроль за ними подавав свого часу і Петро Порошенко. У його версії перфект був більш залежним від президента, а саме: "префект відповідальний перед президентом, а підзвітний та підконтрольний - перед кабміном".

Зміни від Зеленського має ще розглянути Конституційний суд, а відтак їх має на двох сесіях проголосувати Верховна Рада. Для остаточного голосування у другому читанні президенту знадобиться 300 голосів на підтримку його ініціатив.